美国科技计划决策的主体美国联邦政府的科技发展计划由总统领导下的行政部门和国会共同决策。其中，行政部门主要负责科技发展计划的提出、各计划间的协调和论证，国会主要负责经费的审批。

1.1 科技发展计划决策的行政部门

参与科技发展计划决策的行政部门分三个层次，其中，第一层次是国家科学技术委员会

(NSTC)，第二层次是白宫科技政策办公室，第三层次是从事研发工作的有关联邦政府部门和机构。各个层次在科技计划制定过程中职责各不相同，且随着执政党的更迭而发生变化。

1.1.1 国家科学技术委员会的职能   国家科学技术委员会成立于1993年，是总统协调联邦政府科学、空间探索和技术政策的工具，它与同样由总统担任主席的国家安全委员会和国家经济委员会处于同一层次。

其主要任务是：确保科技政策和计划与国家目标一致；全面协调在科技政策与计划的制定过程中，由于预算限制和联邦各部门科技领域的交叉重叠而产生的一系列问题；制定跨部门的研发战略，制定相应的综合投资计划；确保在联邦政府有关政策和计划的制定与实施过程中充分考虑科技因素；统一协调有关国际科技合作的方针政策。

由于国家科学技术委员会是克林顿总统(1993-2001年执政)力主建立的，因此克林顿非常重视该委员会，并亲自兼任主席。国家科学技术委员会的办事机构设在白宫科技政策办公室，负责处理国家科学技术委员会的具体事务。

克林顿执政时期，国家科学技术委员会在美国科技计划的决策中发挥了领导作用。一般情况下，国家科学技术委员会在每年的第二个季度向国会提出下一年度的《科技计划预算建议报告》。在此之前，联邦各部门和机构根据总统科技预算和科技政策总纲要求，向国家科学技术委员会提交各部门和机构的计划申请，国家科学技术委员会相关的协调委员会出面组织有关专家讨论，在听取各方面意见后，以此为基础形成《科技计划预算建议报告》，它作为政府财政预算的补充文件提交国会讨论，经修改通过后，在下一财政年度中实施。

不过，小布什执政后，虽然国家科学技术委员会仍然存在，法律地位也没有改变，但小布什总统不再亲自兼任国家科学技术委员会的主席，而由白宫科技政策办公室主任马伯格兼任。在科技政策咨询上，小布什总统更加重视总统科技顾问委员会的作用，科技政策上的综合协调职能则由白宫科技政策办公室、国家科学技术委员会和行政管理与预算局(OMB )共同承担。

1.1.2 白宫科技政策办公室的职能   白宫科技政策办公室成立于1976年，它一直是向总统提供科技政策咨询的办事机构。白宫科技政策办公室主任同时是总统的科学顾问，其主要任务是就联邦政府制定主要政策、计划和项目时向总统提供科技分析和判断基础。

这一机构负责协调政府各部门制定和实施科技预算和政策；与私营部门合作，保证联邦政府在科技研发上的投资有利于经济繁荣、环境质量和国家安全；在联邦、州和地方政府之间以及与各科研机构、外国建立良好的伙伴关系；评估联邦政府科技政策投入的规模、质量和效果。

由于研究部门众多，预算要求都非常强烈，如何确定联邦政府的研发优先目标显得极为重要。一年一度，白宫科技政策办公室和行政管理与预算局通常会在制定科研预算时与各政府部门及科学界会商，确定优先项目，一般会考虑基础研究、应用研究和发展研究之间的平衡。

1.1.3 从事研发工作的有关联邦政府部门和机构的职能   联邦政府各部门和机构根据其承担的使命，提出他们的科技计划，并寻求相应的研发经费支持。事实上，联邦政府的大多数科技计划是自下而上形成的。例如，在某一特定领域的研究人员就研发重点达成共识并将其呈送给资助渠道(如某个政府部门)；该部门将其整合进本部门的科技计划并呈报给白宫科技政策办公室；白宫科技政策办公室和行政管理与预算局会商后，如认为可行，又将其融人

政府的整体科技预算建议案提交给总统批准；总统在听取联邦政府有关部门、白宫科技政策办公室以及私营部门建议的基础上，将政府的科技预算建议案作为年度预算法案的一部分提交国会审议；国会讨论通过后，作为该财年的内容之一交政府执行。当然，这是对理想情况的描述，看似科技计划决策过程是明确的、固定的，而实际决策过程是很复杂的，甚至是无序的。

1.2 参与科技计划决策的国会有关机构

国会中与科技决策密切相关的机构包括参议院的商务·科学和交通委员会、众议院的科学·空间和技术委员会，以及环境资源委员会。此外，国会中还有3个决策支持机构，即国会预算局、总审计局和国会研究服务部。

行政部门提出的科技计划建议报告提交国会讨论后，即由国会有关委员会召开一系列的公开听证会，邀请政府官员以及各界人士到会发表意见。该委员会可以批准、修订甚至否决提交的计划建议。当计划建议经委员会审议后，就送交参、众两院大会作公开辩论，经两院通过，即为国会通过，再经总统签署后，形成总统《年度科技计划拨款授权法》，正式生效。

1.3 科技计划决策的咨询机构

在美国，有一些机构在为决策者(如各行政部门和国会)提供科技政策咨询方面起着重要的作用，它们构成了科技发展计划决策过程中不可或缺的一环。这些机构包括总统和国会的常设科技咨询委员会，如总统科技顾问委员会、国家生物伦理顾问委员会、国家科学院、美国科学促进委员会以及各类科技专业组织等。面对科技的全球化，在咨询委员会方面，有邀请其他国家专家参加咨询的趋势。

2   美国科技计划决策微观过程的影响因素

决策的微观过程包括参与决策的主要机构之间的互动，以及各机构的基本功能两方面内容。美国公共政策的决策是一个开放、多元参与、最后由精英拍板定案的复杂政治程序。因此，在决策的微观过程中，各决策主体要考虑很多政治因素，决策主体主要包括白宫、国会、各政府部门和机构、国会议员个人，以及形形色色的游说集团(或称为利益集团)、压力集团(如大型能源公司、环保组织)等影响决策过程的行为体。因他们的地位不同、利益不同、所抱的立场和观点不同，考虑的政治因素也不同。

第一，就行政部门内部而言，各政府部门或机构总是千方百计地为自己的计划争得更多的预算支持。其中，国防部和卫生与人类服务部由于它们的部门使命一个关乎国家安全，一个关乎人民福祉，因此是最有权势的两个部门，它们所得到的研发预算也最多。

第二，就行政部门与国会比较而言，总统作为国家整体利益的代表，主要从国家的整体利益，如因应国际环境变化、实现国家目标、维护国家安全、提升经济竞争力、提高国民福祉等来决策。国会则更多地从党派选举利益，国会议员个人的选民利益出发决策。

第三，游说集团中，大型企业、专业组织及环保组织等主要从其自身利益出发试图对科技发展计划的决策过程施加影响。公益性的科学组织(如国家科学院)和非营利科研组织则会从科学技术本身的发展规律和需要，以及提高本机构的学术声望出发，通过向政府或国会提供权威的分析报告等形式来影响决策。

至于最后的决策结果，则是上述多种力量较量和讨价还价所得出的各方能够接受的妥协方案。一般来说，行政系统的主张会占优势，也就是说，美国的科技计划是在考虑国家整体利益和科学技术可行性基础之上各种利益讨价还价后的政治决定。

3   美国科技计划决策宏观过程的影响因素

决策的宏观过程主要是指决策主体与决策环境之间的互动关系和过程。美国科技计划是围绕国家利益和国家目标提出的。首先，美国的科技发展计划是为其科技发展目标服务的，而科技发展目标又是服务于其国家总体目标的。虽然每届美国总统对美国国家目标的界定会有所区别，但是这种区别不是原则性的。事实上，美国主流社会对美国的国家目标有比较一致的认识，总的来说包括保持美国的全球领导地位、确保国家安全、保持美国的经济繁荣、改善人民的生活和健康等四个方面。美国联邦政府也正是从为国家目标服务的角度来阐述科技发展目标的。其次，国家利益来自于决策者对环境的认知、判断和提炼。国家利益包括安全利益、政治利益、经济利益、文化利益。国家利益在很大程度上决定了科技计划的出台和内容。

在制定过程中，主要受到国际环境、国内环境、科技发展前沿、本国的政治经济科技体制的影响。（图略）

3.1 国际环境

国际环境主要包括美国面临的安全环境、政治环境、经济竞争环境以及文化环境等。美国的国际地位使得美国联邦政府提出的重大专项科技发展计划深受国际因素的影响，很多情况下国际因素是提出某项科技发展计划的决定性因素。例如，曼哈顿计划的提出是为了赶在纳粹德国之前造出原子弹并尽快结束第二次世界大战；阿波罗计划的提出是因为要与前苏联进行太空竞赛；“星球大战”计划是为了“重振国威”，并在美苏争霸中用新的太空军备竞

赛拖垮前苏联。如果说二战和冷战时期是为了国际斗争，军事色彩浓厚的话，冷战后提出的信息高速度公路计划和国家纳米技术计划，很重要的一个原因是要争夺新技术革命的主导权，从而取得国际经济竞争的优势。

3.2 国内环境

国内环境包括国内的政治、经济、社会形势，国民的民生福祉等。例如，由于总统和国会议员都是由选举产生，因此他们的政策主张就不得不考虑自己的选举利益。一般来说，民主党的选民基础是劳工阶层、妇女、青年、非白人等社会弱势群体，所以无论是民主党的总统还是国会议员，都对有利于提高这些人的福祉的医学方面的科研计划持支持态度。而共和党的选民基础一般是中上阶层、男士、中老年人、白人等强势人群，因此共和党的总统和议员比较关注与个人福祉不太密切相关的军事技术计划也是自然的。

3.3 政治、经济和科技体制

美国的政治、经济和科技体制是任何科技计划提出的体制约束。美国至今没有类似我国的《1956-1967科学技术远景规划》之类的综合性科技规划，就是因为联邦制度、三权分立、两党制的政治体制和自由市场经济体制以及分散型的科技管理体制不能容忍这样高度集中统一的科技规划。

3.4 科技发展前沿

美国的国力和国家目标决定了美国几乎在所有科技领域都追求领先地位。这正是50多年来，为什么美国几乎所有的科技计划都瞄准相关科技领域的前沿，力图争取和保持在该领域的世界领先地位。

在这四方面的环境影响决策的同时，美国的科技计划又反过来作用于环境。例如，阿波罗计划的成功实施，在国内鼓舞了民心士气；在科技上，取得了航天科技、材料科学、通信技术等方面的一系列技术突破；在经济上，为美国经济发展提供了强大的技术支撑和技术储备。

4   对我国制定中长期科技规划的启示

在上文分析的基础上，针对我国国情，笔者对我国中长期科技发展规划的制定提出了以下政策建议。

4.1 加强我国中长期科技发展规划制定的“法制化”和“程序化”建设

“法制化”和“程序化”是美国科技计划制定过程的重要特征。它具体表现为科技规划决策、规划修订、规划实施、规划监督和规划评估的“法制化”和“程序化”。在市场经济条件下，科技发展计划制定、实施和评估的“法制化”和“程序化”是市场经济的客观要求，是依法治国，依法行政的重要体现，是保障科技规划的科学性、有效性、民主性、参与性、透明性和可检查性的重要手段，是确保科技计划目标成功实现的重要保障。借鉴美国科技发展计划制定过程的基本经验，《2006-2020年国家中长期科学和技术发展规划》的制定、实施和评估应该在“法律化”和“程序化”方面有所突破：

第一，尽快制定我国科学技术基本法。国家科学技术基本法是保障科技发展的“宪法”，国家科学技术基本法又是制定、实施国家科技政策、各类科技计划的法律依据。建议将“尽快制定我国科学技术基本法”列入《2006-2020年国家中长期科学和技术发展规划》之中，为中长期科技发展规划的实施、修订和评估提供根本性的法律保障。

第二，加快我国科技发展计划编制法的立法进程。新中国成立以来，我国共制定了七个中长期科技发展规划，但是，这七个中长期科技发展规划均没有经过全国人民代表大会的审议和批准，在严格意义上说，这些规划均不具有法律约束力。由于目前我国还没有颁布科技发展计划编制的法律和法规，使得科技发展计划编制没有明确的法律依据，导致其权威性和约束力没有保证。

第三，完善科技发展计划决策、编制、实施和评估的程序。中长期科技规划的决策过程不仅仅是科技决策过程，实质上也是国家政治决策过程和国家利益决策过程，它要求充分提高社会参与程度，体现民主性和协商性。把规划编制过程作为让全社会了解规划、参与规划、协调各方面利益，为科技发展规划的实施打下牢固的社会基础。

4.2 应把我国科技宏观管理体制的改革与创新放在优先位置

科学技术是生产力中最活跃、最革命、最主要的因素，是“第一生产力”，科学技术进步是推动经济和社会发展的决定性力量。随着科学技术日新月异的发展，知识社会的来临，一方面，科技自身发展呈现出一系列新的特点和新的规律；另一方面，科技与教育、科技与经济、科技与社会等之间的关系发生了深刻的变化，因此，与时俱进，对科技宏观管理体制进行改革与创新成为我国科技发展的必然要求和宏观规律。

针对中国国情，笔者认为在《2006-2020年国家中长期科学和技术发展规划》中，科技宏观管理体制的改革与创新应占非常重要的地位，其改革与创新的总体目标、思想和思路应体现于“两个加强、三个转变、四个结合”。“两个加强”是指：首先通过改革与创新有效地加强政府对科技发展的宏观调控能力；二是通过改革与创新迅速加强企业作为科技创新的主体地位。“三个转变”是指：首先实现由注重对科技微观活动主体的体制改革向重视对科技宏观管理体制顶层设计的转变；二是实现由注重直接的科技项目管理向重视间接的宏观科技政策和科技计划管理的转变；三是实现由注重局部改革、部门改革的单项体制突破向重视综合改革、整体改革的全面推进体制创新的转变。“四个结合”是指：首先促进“军民结合”，实现军民科技体制的有机融合；二是推进“科技与教育结合”，通过建设研究大学和教育型

科技基地，实现科技创新与人才培养之间的双向互动和一体化；三是强化“科技与经济结合”，实现科技体制改革创新与经济体制改革创新的协调和配套；四是促进“国家创新体系与区域创新体系的结合”，实现两大创新体系功能之间的互补和互动。

4.3 以服务于国家战略目标和国家战略利益为最高原则

美国在确定和选择国家科技发展的优先领域和重点方向有两个基本依据：一是根据当代科技自身发展的新规律、新特点和新趋势，通过科学评估、技术预见和预测等手段来把握孕育科技发展重大突破的优先领域，该依据具有“普适性”。二是以“服务于国家战略利益和国家未来发展总体战略目标”为确定科技发展优先领域的最高原则，它体现选择科技发展优先领域的“特殊性”。这二个原则同样适用了我国科技发展目标的确立。

 

 

信息采集：朱莲音