1绩效审计的理论依据

1)绩效审计的提出

1977年，最高审计机关国际组织在利马会议上发布的《利马宣言-审计规则指南》中指出，“除了重要性和意义都不容置疑的财务审计外，还有另一种审计类型的审计，即对政府当局的绩效、效果、经济性和效率进行审计，审计类型由此被正式划分为财务审计和绩效审计。1986年，最高审计机关国际组织发布的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量总声明》，对绩效审计的意义和目标内容进行了详细的阐述，基本上解决了绩效审计的有关理论和技术方法问题。由于社会经济和各国民主政治的发展，世界大部分国家政府审计一直在不断地实践和开展绩效审计，绩效审计成为大部分国家政府审计的重要组成部分。绩效审计的蓬勃发展，有其深刻的历史背景和雄厚的理论支撑。

2）绩效审计产生的理论基础是公共受托经济责任理论。

审计因受托责任的发生而发生，双因受托责任的发展而发展。审计的产生最初是由于作为国家象征的皇帝或国王，将自己的财产或国家财产交由专人或专门的监督机构或人员对保存和运用其财产的专人或专门部门进行监督。这种受托经济责任的出现，受托人必须就履行资财的安全完整性向委托人负责，并由第三者进行监督和检查，审计由此而产生。从历史的角度看，受托经济责任的早期内容主要是要求保证资源的安全完整，承担保全责任。作为保证这一责任目标实现的财务审计既是审计发展的最初形式，也是最基本的形式，在西方资产阶级革命时的“依法行政”思想与原则的影响下，受托经济责任的内容发展到要求受托人承担遵纪守法的责任，即所有的财政财务收支活动都必须遵循有关的法律和制度的要求。为此，从审计中逐渐分化并形成了法纪审计这一新的审计形式。20世纪三四十年代，随着政府重要性的加强，公共支出规模的增加，公众民主意识的增强，受托经济责任向公共受托经济责任发展，受托经济责任的内容也开始向更高的要求迈进，即对政府、组织的活动及其使用的公共资源要求讲究节约，效率与效果。到六七年代，审计已逐渐形成了较为成熟的以经济性、效率性、效果性等“3E”为核心内容的绩效审计。

公共受托经济责任是委托经济责任理论发展的高级阶段。公共受托责任理论认为，政府是社会提供公共物品的最主要的主体，依法拥有行政权并履行公共管理职能。政府受人民之托，管理和经营公共资源和财富，所以政府必须对经管的、社会公众所托付的资源或财富使用的经济性和有效性负责，必须就其经营情况向人民作出报告和交代。这就是广泛存在于政府及其管理部门与社会公众之间的公共受托责任。绩效审计的产生，可以有效地将委托人的监督动力在最大程度上外部化，也就是说通过实施绩效审计，将受托人履行责任的信息公开，将审计结果向社会公告，从而促进公共受托经济责任的有效履行。所以说，同其他审计种类一样，绩效审计产生和发展的理论基础是公共受托经济责任关系，它也是推动绩效审计不断发展的直接动因。只是在不同的社会经济和政治制度环境下，使用公共资源的政治、企业及非赢利组织的契约安排有着不同的内容和特点，相应的公共受托经济责任关系呈现出各自不同的特点。

3）新公共管理理论促进了绩效审计的产生和发展。

绩效审计的产生和发展有其特定的政治经济背景。作为一种新的审计类型的绩效审计，它的兴起与发展则有其特殊的政治经济背景。“二战”后，随着国家加强对经济干预，政府机构规模的扩大，公共开支增加和公营企业的大力发展，社会公众民主意识的增强，社会越来越关注政府及公营部门公共受托经济责任的履行情况。一些国家的审计机关顺应历史潮流，积极开展绩效审计，不少国家还以法律形式赋予审计机关进行绩效审计的职责，使政府绩效审计得以快速发展。美国是最早将绩效审计注入政府审计的国家。20世纪70年代后，英国、加拿大、瑞典等国的绩效审计也蓬勃发展起来并日益受到重视，纷纷通过立法将其列入法定审计的范畴。可以这样说，绩效审计的产生，根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾发展中，公众和立法机关要求政府加强对所使用的公共资源的管理并提高“3E”，从而更好地履行对公众和立法机关所承担的公共受托经济责任的需要，而立法机关的权力及其实施是将这种需要变成现实的必要保障条件。

新公共管理理论在一定程度上推动了绩效审计的发展。新公共管理理论，是指在公共管理方面借鉴商业管理的理论方法和技术引进，引入市场竞争机制，来提高公共管理水平和公共服务质量，其实质是在公共责任与顾客至上理念的指导下，政府部分职能和公共服务输出市场化以及政府责任机制的改变和再造。在这种理论的指导下，西方国家不断地汲取私营部门的绩效管理经验，推进政府部门提高行政效率。改善公共服务，“改造”和“再造”政府，即“新公共管理运动”这一运动的目标是建立一个“少花钱，多办事”的高效政府。政府审计为了适应“新公共管理运动”这一形势发展的需要，勤勉地完成对政府管理活动的监督和控制，积极开展绩效审计，因此，“新公共管理运动”在一定程度上又促进了政府绩效审计的发展。绩效审计目前成为一般风靡全球的浪潮，成为现代国家政府审计发展不可逆转的趋势。

2．科技资金绩效审计的目标

对于绩效审计，世界各国称谓有别，定义很多。称谓和定义不同，反映了各国在绩效审计实践方面侧重点的不同。有的国家侧重效率性审计，有的侧重效果性审计，有的直接叫绩效审计，我国目前称之为效益审计。随着知识的经济兴起，经济全球化，信息网络化以及我国加入WTO，我国市场经济规则将趋于完善，传统的财务审计日趋减少。人民对提高政府公共资金支出效果和明确支出的经济责任要求越来越严格，开展对政府公共资金的绩效审计将是我国政府审计的发展方向。财政科技资金属于我国财政公共资金范畴，开展对财政科技资金的审计，将是我国政府审计的重要内容之一。

1）科技资金管理使用的现状。

科技活动按其在社会经济中的地位和作用可划分为研究与发展，科技成果转化与应用以及科技服务三个层次，还可以按一项科学研究的发展过程将科技活动的构成简化为基础研究、应用研究和开发研究三个环节，开展科技活动需要一定的科技资金支持，而科技资金的来源包括来自政府公共资金在内的多种渠道，这些资金又主要是以科技项目来筹集分配和使用的。这些有限的资金，尤其是政府公共资金是否发挥了应有的效用，是否真正支持了开发研究活动，是否有利于促进科技成果的转化，这是目前迫切需要关注的课题。

财政科技资金属于公共支出范畴，公共支出管理一直倍受政府和公众的关注。近年来，我国政府公共资金投入科技活动的总量在逐年增长，促进了科技活动的有效开展。所谓财政科技资金，是指以国家财政预算和相关科技税收政策等方式，直接或间接用于科技活动的经费。我国财政科技资金对科技活动的投入，是保障国家重大科技计划实施和国家科学研究机构正常运行，贯彻落实“科教兴国”和“可持续发展”，建立创新型国家发展战略的主要手段。在当前乃至今后较长的一段时间内，财政投入仍是我国科技投入的主要来源之一，在全社会多渠道科技投入中占主导地位并发挥着指导和调节作用。从我国财政科技投入的总量来看，包括积极政府预算安排的科技三项费用，科学支出、科研基建支出和预算内其他用于科技投入性质的经费，投入总量在不断增加，投入的力度呈现增长势头，从投入的范围看，中央财政科技投入涉及的面比较广，既包括基础研究、应用研究、试验发展、高技术研究、公益性技术研究、也包括科技基础设施的建设和科技大环境的营造以及对中央级科研院所的经费支持。而地方财政科技的投入则比较重视科技与经济的结合，一般比较注意创新环境的营造，往往侧重于支持与地方经济有关的科研活动。从投入的方式看，国家对科研机构的财政投入已经转变为主要以课题经费资助为主的竞争性资助。财政对科技的投入是通过课题或项目的招标、评估评审等程序择优支持。

科技资金的管理使用和绩效情况仍然不尽人意。财政科技资金在实际的运行中，仍不同程度地存在着资源配置不尽合理、资金损失和浪费的现象。科技界普遍存在着重项目资金的申报，轻项目资金跟踪问效；有些科技项目资金的分配缺乏透明度，决策过程和结果不公开；有的单位或个人申报的国家或地方科技项目只要通过评审、评估，就能得到财政资助，不论完成的科技成果质量高低，基本上都能通过验收；有的资金没有按要求用到该用的地方，存在截留、挤占挪移现象，有的单位会计核算不规范，会计信息失真，财务监督管理薄弱，超标准提取管理费，有限的科技资金没有发挥应有的作用等现象。

2）科技资金绩效审计的目标。

检查科技资金使用的经济性、效率性和效果性，是科技资金绩效审计的总体目标。如何加强对科技资金的监督和管理，保证科技管理部门和科研机构规范分配和安全有效使用财政科技资金，发挥财政科技资金的使用绩效，越来越成为政府和社会公众关注的热点问题。目前审计机关开展对科技资金的绩效审计，重点检查科技资金的筹集分配和管理使用的绩效情况，是目前保证科技资金真正发挥效益的一种行之有效地办法。所谓科技资金的绩效审计，就是审计人员按照法定的程序，采用现代技术方法，客观系统地对使用科技资金的科技项目，科技活动及功能就其实现经济性、效率性和效果性的程度进行独立评价，提出改进意见，为有关方面决策提供信息。通过开展科技资金的绩效审计，检查科技资金使用的经济性、效率性和效果性，根据审计结果提出财政科技投入的方向或领域的建议，为政府部门安排科技项目提供参考依据。这是科技资金审计的总体目标。

科技资金绩效审计的具体目标。是在充分掌握科技活动规律的基础上，通过审计，发现问题，分析原因，正确评价，提出建议，促进部门提高工作效率，改进工作作风，促进科技资金发挥效益，及时转化科技成果；促进科技投入产生良好的社会效果和经济效益。具体说，一是审查科技资金的投入与产出，看科技资金的投入是否转化为科技成果，是否转化为生产力，是否存在浪费科技资源的问题。二是审查科技资金的管理，看管理方式是否科学合理，是否因管理滞后或管理粗放或管理混乱，给科技资金的分配和使用带来负面影响，影响科研活动的正常开展。三是关注科技资金管理体制或机制，看科技资源的宏观管理是否存在管理分散、部门分割，缺乏权责制衡机制，缺乏跟踪问效和绩效考评机制，影响了科技资源整体效益的发挥。审计的目的就是通过审计促进改善科技管理，充分利用现有科技资源，发挥科技资金的使用效益，提高科技资金的使用效率，体现科技资金的投资效果，达到促进科技事业发展的目的。

（未完待续）

信息采集：王瑾