内容：树立马克思主义科学发展观，建设创新型国家，推动经济社会又快又好发展，是科技工作的重要历史使命。科学发展观是我党对社会主义市场经济条件下经济社会发展规律在认识上的重要升华。十六届五中全会指出，要坚定不移地以科学发展观统领社会经济发展全局，实现经济和社会的协调发展。要实现这一目标，必须建立合理配置公共资源的制度规范，提高政府的社会管理水平。在走新型工业化道路、转变经济增长方式和提高自主创新能力等成为国家对科技发展基本要求的今天，科技投入已经成为决定科技发展的关键因素。为提高国家科技经费管理和使用的规范性、保证安全、高效地使用科技经费、树立和全面落实科学发展观，对于加强国家科技计划的经费监管工作，构建我国国家科技计划科研经费监管体系具有十分重要的意义。
1．加强科技计划经费监管的必然性
新的形势对科技管理部门提出了要树立和落实科学发展观，以科学发展观为指导，深入探索如何做好科技经费监管工作的要求。开发科研计划课题经费监督工作，并使之制度化、经常化成为科技管理部门一项尤为必要和紧迫的工作，其作用和必要性主要表现在：
1）是当前政府职能转变和管理改革的需要。
当前政府在经济和社会管理领域，还不同程度地存在着“越位”和“缺位”的现象，与社会主义市场经济体制的要求不相适应。科学发展观要求政府管理部门必须坚持以人为本，按照“五个统筹”的总体思路来行驶职责。科技管理部门要在科学发展观的指导下，强化公共服务职能，提供与我国科技发展相关的优质公共服务，要管好、用好资金，由关注课题转向关注管理，解决课题管理的缺位问题，管理部门应成为科技发展活动的缺位和越位问题，管理部门应成为科技发展活动规则的制定和执行监督者。
2）是建设责任政府法制政府和法制的需要。
政府的责任首先和最终体现在发展社会经济，提高国家综合实力上，政府在管理社会、服务公众、推动社会发展的过程中必须树立和落实科学发展观，建设高效责任政府。科技主管部门接受纳税人的委托，对科技专项经费这类公共资源进行预算分配。科技主管部门必须按照纳税人的意愿和要求来支配和使用科技专项经费，保证专项经费分配使用的经济性、效率和有效性，并就专项经费使用情况向纳税人负责和报告，成为一个对纳税人负责的政府。同时，市场经济是法制经济，在客观上要求政府依法行政。只有从法律的高度明确科研专项经费监督工作的组织机构及其地位、职能、任务、分工、工作规程、监督方式、检查手段、行为规范、法律责任等，才能从根本上达到强化监督力度、规范监督行为、提高监督的效率和效能等目标。
3）是提高政府综合管理水平和公众形象的需要。
树立科学发展观的管理理念，要求政府提高依法行政意识和科技管理水平，拓宽工作思路。国家科技专项经费的管理集中体现了科技主管部门的经费管理的观念和管理水平，在科技界影响很大。因而，建立科技专项经费的监督制度，开展监督工作，是科技主管部门当前的紧迫任务。
4）是国家科技投入管理与国际接轨的需要。
树立和落实科学发展观，加强科技经费监管是我国政府及科技主管部门主动迎接日趋激烈的国际竞争挑战的需要。当今世界，在和平与发展的时代主题下，经济全球化愈益凸现，科技信息化突飞猛进。为适应全球化的竞争态势，必须构建以人为本的经济社会可持续全面发展战略。只有牢固树立和认真落实这种科学发展观，建立国家科技投入的监督管理的体系 ，实现监督工作的制度化、规范化，才能使政府从微观事务工作中解脱出来，成为科技发展活动规则的制定和执行监督者，促进我国科技投入的管理决策与国际接轨。
5）是科技主管部门依法行政、提高科技经费使用效率的客观需求。
只有从制度上明确科技专项经费监督工作的组织机构及其地位、职能、任务、分工、工作规程监督方式、检查手段、行为规范、法律责任等，才能从根本上达到强化监督力度、规范监督行为，提高监督的效率和效能等目标。近年来，科技界及全社会在继续关注，呼吁增加科技投入的同时，对如何管好、用好科技经费的呼声愈来愈强烈。部分人员认为，我国的科技经费投入不多，但浪费现象比较普遍。之所以出现上述腐败现象，关键在于科技课题从立项审查到课题执行的过程中缺乏有效监管制约的机制。只有牢固树立和落实科学发展观，发挥公共财政职能，强化科技经费的预算管理和财政监督，加强对科技经费的监管工作才能杜绝科技腐败现象，提高科技经费的使用效益。
2．我国科技经费监管的现状和问题
要加强和完善我国的科技经费工作，必须对当前的形势及存在的问题有清醒的认识。近年来，我国财政科技投入总量和投入强度不断增长，科技发展水平和科研实力也得到大幅提升。如何加强科技经费分配、科技经费使用的监督管理，以保证合理和规范地进行科技经费分配，安全和高效地使用科技经费，已成为政府和公众越来越关注的问题。各类科技经费的管理部门，如科技部和中科院、自然科学基金会等单位都在加强科技经费的监督管理，在科技经费管理和经费监督等方面的工作取得了一定成效，在经费监督的实践方面也已积累了大量宝贵的经验，但也存在一些问题和不足。
1）我国科技经费监督管理的主要经验与成效。
政府科技经费属于政府预算支出，我国十分重视对政府科技经费预算管理和科技监督管理。近年来国家在经费监督管理的宏观管理方面，颁布制定了一系列的法律、法规和制度，科技部、财政部、审计署等国家部委颁布了一系列法律法规，中国内部审计协会发布了中国内部审计协会章程以及内部审计基本准则和具体准则等。这些法律，法规的制定，为各部门的科技经费监督管理工作的开展提供了依据，对经费监督也有很强的指导作用。科技经费的管理部门（如科技部、发改委、自然科学基金会等相关部门），在加强科技经费的监督管理，组织建设和制度建设等方面均取得了一些进展和成效。①建立健全一批经费监督方面的规章制度。经费监督的法律、法规和制度是科技经费监督的基础，是实现科技经费监督的规范化、制度化和科学化的基本保证。目前，相关部门颁布了相关的科技经费（财务）管理办法，在经费监督管理方面，制定了监督管理规定和审计规定等。这些制度对科技课题的立项管理、组织管理、预算管理、经费支出管理和监督检查等各方面都有具体的要求，使科技经费的监督管理基本上有章可循，为完善科技经费监督管理体系提供了一定的条件。②在不同层次上设立了承担科技经费监督职能的机构。科技经费监督工作的开展，需要有健全的组织机构保障，要有相对独立的监督机构对科技经费分配和使用进行监督，监察和审计。各相关部门在内部监督组织建设方面都有相应的机构负责经费的监督管理。在监督机构的设立上，有的部门设立了具有相对独立的监督机构；有的部门的经费监督由财务、计划部门下设审计处室执行，有些部门成立了内部审计协会（或学会）。例如：国家自然科学基金委设立了在党组织领导下的、相对独立的监督机构——监督委员会。监督委员会对科学基金使用的决策和执行进行了全过程的监督。科技部的科技经费监督管理工作主要由条件财务司下设的会计监督处执行并筹备成立科技经费监管服务中心，具体承办监管服务有关事务。③应用多种方式开展科技经费监督工作。近年来，大多数中央本级部门很重视科技经费的监督和管理，并且有进一步强化的趋势。对科技经费分配的监督管理上，主要采用公开/公示的方式进行监督，以保证科技经费分配的合理和规范。对科技经费使用的监督方面主要采用审计和绩效审计相结合的方式进行监督，以保证科技经费使用的高效和安全。作为全国科技工作行政部门，科技部在科技经费管理和对科技经费监督管理方面做了大量的工作，采取的主要措施包括：实行科技计划/专项课题预算评估评审制度，课题监督和财务验收工作中引入专项审计，对863、973等社会影响大的计划/专项实行公开公示制度，对执行周期较长、滚动支持的有关课题进行中期财务监督检查，对部属事业单位，探索实行主管会计轮岗制度，并对单位负责人开展离任审计等，结合财政预算改革，建立绩效考评制度，对973计划经费、科技文献信息专项经费等的管理使用情况实行追踪问效。这些措施从方方面面入手进行科技经费监管，已经取得了较好的效果。
2）我国科技经费监管中尚存在的主要问题 。
①监督体制不健全，职责不明确。现行管理体制下，各部门及部门内职能机构往往同时担负立项、管理及监督评价三重职能，自身既当运动员，又是裁判员。业务繁忙、工作人员少，无暇顾及经费方面的监督工作，使监督工作难以最大限度的发挥应有作用。从总体上看，对监督工作体制机制不完善，有关措施落实不力，工作比较薄弱。在这种不健全的责权缺乏制衡机制下，可能滋生种种问题：在科技课题的立项决策上，计划经济体制管理模式与惯性，凭经验管理，甚至个人偏好都可能影响最终决策，难免有“平衡”课题现象发生，在管理和监督评价上，难以始终坚持客观、公正的评判标准和立场，监督工作难以最大限度地发挥应有作用。尽管各大科研计划及专项资金的管理办法中，一般都规定了在计划执行的全过程中，由财政部门、归口管理部门或委托有关机构对课题预算经费的使用情况进行定期、中期、验收期和不定期跟踪监督检查，规定了财政部门，归口管理部门或受托机构是执行监督工作的执行主体。但部门内部没有明确的监督分工，部门内部的经费监督职责不太明确，导致存在多重监督主体，可能出现多头无序管理的局面，突出的问题是监督执行主体不明确和监督工作的缺位。由于监督执行主体不明确，还容易产生监督的交叉重复，导致监督力度不够，已有管理办法中监督的相关规定执行难以切实到位现象的发生，监督工作流于形式。②监督制度不系统、不完善、现有的科技经费监督工作是分别依据各大科研计划和专项资金的相关管理办法进行的，由于缺乏一个统一的经费监督规定对科技经费的监督管理进行明确的规定，同时也缺乏一个具体的、可操作的监督实施细则，导致监督工作的随意性很大，缺乏规范性、经常性和科学性。再者，各计划及专项经费资金来源渠道不一，彼此之间的支出范围和预算科目也不统一、规范，给使用单位进行日常经费管理和监督部门进行科技经费监督工作带来很大不便。具体说，存在两个方面的缺陷：一是缺乏统一的监督规章。从课题制的相关规定到各个管理办法，都提及对经费使用的监督，但都没有从制度上规定如何实施和操作，如监督的责任主体、内容、范围、方法手段，监督报告的公开和使用，监督结果的处理等；二是缺乏配套的监督操作规范。经费监督应规范科学地进行，建立相应的监督和检查规范，如备案制度、报告制度、审计制度、检查制度和绩效考评制度等，其内容、范围、方法、时间和频度要求、报告格式等都需要制定。③经费分配环节缺乏监督。在课题制管理规定和种类经费办法中，监督的对象均为“{经费使用单位”，均没有谈到是否要对经费的分配过程（包括立项）进行监督，目前这一环节是大家关注的焦点，也是反映比较强烈的问题之一。研究认为，对经费的分配和使用环节进行全面监督，并强化对经费分配的监督，对增强经费配置的科学性、合理性和使用的效益和效果，远较对经费使用本身进行监督要有效得多，可起到事半功倍的作用。实际上，对经费的分配过程进行监督，既符合当前的权力需要制约、制衡的理念和需要，也符合加强党内监督，从源头预防和治理腐败的要求。
3 国外加强科技经费监管经验与借鉴
外国许多国家都很重视对科技经费分配、使用过程的监督管理，建立健全内外部监督机制、制定并实施加强和改进科技经费分配、使用和管理的一系列相关规定及有效措施，极大地保障了政府科技经费分配、使用的规定性和合理性，提高了经费的使用效率。美国、德国、日本等科技发达国家在科技经费监督体系的建设、监督实施的法律保障和监督机构的设置等方面存在许多共同的特点。
1）监督机制健全。
国外对科技经费监督一般从经费申请开始就启动了监督工作。在经费预算、分配和使用过程中，通过检查、调查进行监督，还通过事后的审计、影响分析和绩效评价等对科技经费的使用进行监督管理。科技经费的监督管理上，采取外部监督和内部监督等监督方式，监督的实施上包括议会的外部宏观监督，管理部门的日常业务监督、科研单位的内部管理等和审计部门的事后监督等。
2）监督规章制度规范健全。
国外的科技经费监督工作是依照相关法律和法规来进行的，各国的科技经费监督从监督机构的设立、审计标准、审计要求和违规处理上等都有明确的法律依据和保障。这些国家不仅在宏观层面上有相应的法律和法规作经费监督的法律保障，而且在具体实施方面，也有一系列实务性很强的审计，调查的操作规范。如：美国有关科技经费管理部门的总监察长办公室按照《总监察长法》、《联邦会计和审计法》和《单一审计法》来实施科技经费的监督。同时还有NSF财务审计的审计指南和OIG审计准则和工作指南等对监督工作进行指导。
3）严格预算约束，对违规结果严肃处理。
在国外，课题任务和经费预算一经确立，在执行过程中一般不得更改，如：美国在科技经费审计过程中，发现预算执行不符合联邦政府规定的，要重新进行会计核算，并进行相应处理，对违规资金无论金额大小，一般均要求经费使用单位如数退回。
4）监督工作相对独立。
从科技经费监督机构的设置和监督工作的开展上看，国外的监督机构，无论是内部监督机构还是外部监督机构，均具有相对较大的独立性。这种独立性所蕴含的互不隶属、相互制约的特性，是发挥有效监督作用的前提和基础。从外部监督机构上看，大部分国家采用的组织形式是与政府机构独立或相对独立的审计部门，如：美国的国会审计署和日本的会计检查院。即使是科技经费管理部门所设立的内部监督机构也具有相对的独立性，如：美国联邦政府各部门和机构内部必须设立总检察长办公室（OIG），总监察长由总统直接任命，其办公室的运作经费从国会获得，总监察长直接向部长和国会汇报计划执行和管理方面的问题，并提出相关建议。
5）内部监督与外部监督分工明确，相互协调。
就整个国家科技经费的监督而言，各国的监督体系均包含外部监督和内部监督两个层次。外部监督主要由各国的外部监督机构和国会（议会）对科技经费预算安排、执行和会计制度总体效果的监督；内部监督则主要是通过内部监督机构对部门经费分配，使用的监督和管理。由于内部监督与外部监督分工明确，二者在实施监督和管理的阶段、方式、方法及重点上各有侧重，所以较少出现交叉重复现象，也没有监督的越位和缺位问题。
6）经费监督信息公开。
国外科技经费的分配和监督管理工作，一般注意听取被监督单位有关人员的意见和建议，并将监督结果予以反馈。同时，在不违背国家利益的情况下，还应对社会公众相关信息实行公众对科技经费分配和使用的社会监督。一方面政府依法公开国家科技经费的预算结果和课题的批准情况，预算和财务运作情况依法全部公开，接受公众监督。另一方面，科技经费监管部门还应定期向社会公众和受监督机构公开监督工作的相关信息，赋予公众充分的知情权和监管权。
4．探索建立符合我国国情的科技经费监管体系
科技发展观是全面、协调、可持续的发展观，是新一届中央领导集体对发展内涵、发展要义及发展本质的进一步深化和创新，是我党以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从新世纪、新阶段党和国家事业发展的全局出发所提出的重大战略思想。牢固树立和落实科学发展观，建立符合我国国情的科技经费监管体系，对推动我国科技经费的监管工作迈向新台阶具有重大的意义。
根据我国科技管理工作中对加强科技经费监管的需求，从我国的现实国情出发，要全面加强我国科技经费监管工作，首先要建立符合我国国情的科技经费监督管理体系，这需要科技主管部门充分运用政策和法规所赋予的宏观调控和管理职能，发挥科技主管部门对课题经费分配和使用的监督管理作用，使科技经费监督实现制度化和规范化。为此，首要任务是进行监督体系的设计，继而建立监督制度及监督系统。并且，还要学习国外的先进经验，在明确我国科技经费监管其工作内容，相关各方的责、权和利的基础上，对国家科技计划的经费实行全面的追踪问效，真正建立起符合我国国情的科技经费监管体系。
1）建立健全监督机构，为经费监管工作提供组织保障。
科技经费监督工作的开展，需要有健全的组织机构保障，要有相对独立的监督机构明确监督职责，理顺与相关部门的关系，保障对科技经费分配和使用进行监督、监察和审计。在科研课题经费的监督管理组织构建上，要按照“政策-执行-监督”职能相互分离和独立的原则进行，这不仅符合现代行政管理的理念，而且还是行政管理“二次分离”的结果。按照这一思路，应将科研专项经费的决策和执行的权力配置于不同的部门，使其职责分明，相对分离，相互独立，互相制衡，达到内部制约和控制的目的，同时，还必须接受强有力的监督才能真正使规章制度发挥作用。一个完整的科研专项经费监督体系应当是伴随“专项资金链”，并构成一个闭环。
2）建立健全监督规章制度，为经费监管工作提供制度保障。
建立一个有效的、多层次、全方位的制约和监督系统，解决好其制度规范是核心和基础，制度既是内部制约有效发挥作用的基本要素，也是内部监督的依据。在科技经费监督制度设计中，要制定国家科研计划专项经费监督的相关办法，并将管理办法作为制度核心，对“监督链条”中的各个环节及其所涉及的有关部门的责权进行明确规定，对监督的方式、方法进行规范。为了更好地贯彻、实施监督办法，还需要建立配套的制度和信息系统。配套的制度包括监督主体制度和监督辅助制度部分。主体制度就是要制定并发布管理办法，对科技经费监管工作进行全面的指导和规范，辅助制度则包括：建立科研专项经费执行情况定期报告制度，进行科研专项经费成本核算规定和制定科研专项经费审计规范等。
3）建立相应的信息管理系统，为经费监管工作提供条件保障。
在实施国家科技经费监督的过程中，要建立科技经费执行情况（监管、审计）数据库，为科技经费监督提供必要的信息，通过对经费预算，执行及审计等基础信息的系统分析对重点对象的调查研究，为改进国家科技经费的监督管理提供基础条件保障，对监管部门的决策提供必备的支撑条件。
4）明确经费监管工作相关各方的责、权、利，将科技经费监管工作真正落实到实处。
国家科技计划经费的载体是科研课题，科技部对国家科技计划经费进行归口管理。对科技计划经费的监管，实质要通过对科研课题的经费申请（预算）、划拨、使用、验收等过程的监督来实行。从这些相关环节出发，可以确定科研经费监督的范围和主体，明确相关各方在科技经费监管工作中的责权利，将科技经费监管工作真正落到实处。从科技经费的管理和运行流程看，从课题的预算评审环节开始直到财务验收，基本构成了一个经费管理闭环，整个过程都是经费监督的范围。也就是说，经费管理和使用的流程就是监督的范围。因此，经费监督的主要内容包括：课题经费申请的规范性；课题经费分配的规范性、公开性、经费到位的及时性、准确性；经费使用制度的健全性和合理性，课题经费使用的合法性、合规性，有关财务资料的真实性、完整性，会计核算的合规性以及课题经费使用的效率和效益等。
从科技经费监管的范围和内容看，主要涉及财政、科技、课题申报（依托）单位的主管部门和课题依托单位等几个主体。这些部门或机构在科技经费监管工作中有各自的责任和权利；①财政部门。财政部门在科研课题经费监督中主要发挥宏观指导，会同科技部门制定、发布相关配套制度，检查制度的执行情况，监督课题经费预算分配等作用。②科技部门。科技行政主管是课题经费监管的核心部门，在配置科研经费方面具有二次分配权。作为国家财政经费的委托管理方，应全面负责经费监管工作，包括宏观政策研究制定、制度建设、经费监管计划和重点监管工作。不仅负责科技经费使用的监督，而且负责经费分配过程和结果的监督。在经费监管工作中，科技部门应承担如下职责：建立健全监督管理实施细则、操作规范及其他规章制度，细化监督管理的范围、内容、手段；制定年度经费监管工作计划，并抄送课题依托单位的主管部门，根据经费监管工作计划，对课题经费分配、经费使用情况，组织实施监督管理工作，指定机构或建立专门机构，具体行使监督管理职能，并建立经费监管信息系统，提高监管决策效率。③主管部门主要按照科技部的有关部署，结合本部门工作。应根据科技部门制定的经费监管工作计划和要求以及部门工作需要，制定本部门的经费监督管理工作方案，并抄送科技部门。并要具体负责实施下属单位课题经费申请和使用的监督管理工作，督促下属单位落实经费监管工作提出的整改意见。④课题依托单位是课题经费的申请和使用单位，负责课题经费的课题申报和日常支出管理，并配合有关部门的经费监管工作。课题依托单位应当建立健全与经费管理有关的制度，并依据相关制度和经费管理办法，在课题预算范围内控制经费支出。课题依托单位应根据有关规定，申报科研课题、编制、提交相关财务报表，要接受并配合有关部门的监督管理工作，严格执行有关的整改要求和意见。通过明确在科技经费监管工作中相关各个主体各自的责任、权利和义务，只有在组织保障、制度保障和条件保障的基础上，科技经费监管工作才能真正落实到实处，才能确保相关制度规定得到全面贯彻、实施。
信息采集：王瑾
