3.机构式资助与评估机制相联系

OECD国家对公共研究机构资助的另一个变化趋势就是在机构式资助中不断引入评估机制。OECD国家减少机构式资助比例的主要原因是由于它缺乏对科研投入产出的检验，因此，这些国家试图引入评估机制，通过对研究机构的绩效评估加强对机构式资助的管理和监督，克服机构式资助中存在的问题。

对研究机构的绩效评估包括研究能力、成果质量、费用投入绩效等多方面内容；评估主体则包括政府有关部门、专业机构和其它公共组织等相关组织；评估的主要目的是检验哪些地方做得好、哪些地方出了问题。评估的结果作为被评估机构相关组织，管理方式乃至进行结构高速的基础，有时它也和被评估机构的预算经费或资助水平相联系。

英国于1986年开始实施研究水平评估活动（RAE），科研评估的结果直接用于英国高等教育拨款委员会（HEFCE）对大学的科研经费拨款计算中，其目的是要提高大学研究部门（HEI）的绩效。评估既包括研究质量评估，也包括研究活动的范围、潜力等。评估结果分为5个等级。2001-2002年度，英国高等教育拨款委员会根据评估的结果，将75%的经费分配给了排名最前的25个大学研究机构。

日本的部分政府所属研究机构在实行独立行政法人制度之后，也将对机构的评估作为政府管理方式的一个有机组成部分，并将其作为激发和鼓励研究机构创造性的一种手段，同时也直接影响对研究机构的人力和财力资源分配。

机构式资助中引入评估机制的做法旨在以对公共研究机构形成激励机制，从总体上提高公共科技投入的绩效。但是，在这方面也有很多需要进一步深入研究的问题。比如，英国是在评估方面走在前面的国家，从1986年就开始实施了“研究水平评估”计划。经过近20年实践，也开始反思。OECD公共研究机构的资助和管理“研究的国别报告指出，在评估过程中，有些学术单位刚结束一轮评估，就开始准备下一轮，这一过程占用了人力资源，挤占了长期性的计划和战略。而且如果将经费的提高与评估中资源的投入比较，评估已到”回报递减的阶段。

日本在实行独立行政法人制度之后，虽然把评估作为政府管理方式的一个有机部分，制定出了一个全面的评估计划，将其作为激发和鼓励科研机构创造性的一种手段以及对机构人力和财力资源配置的基础，但仍有人认为，这种机制存在许多有待解决的问题。在研发的资源分配过程中使用评估结果的规定也已引起了争议。其中一个最重要的问题就是，评估结果用于资源分配的做法要想成功地运用到公共研究机构的经费资助和管理中，需要一定的评估文化和技术保障。

4.OECD国家公共研究机构经费资助方式改革的经验及启示

OECD国家公共研究机构的经费模式改革的基本点就是强化项目式资助，从有关实践及相关研究结果看，很多经验值得总结。

1）无论以何种资助方式为主，都需要兼顾项目式资助和机构式资助二者之间的平衡。

机构式资助有其优点，一是可以保持机构的稳定，二是能够比较充分地发挥机构及有关研究者的自主性。但其不足也非常明显，一方面，机构式资助是一揽子的拨付方式，通常没有附加条件，一旦经费拨付到位，拨款机构的任务就基本完成，对经费的使用绩效往往缺乏有效的监督与评价机制，导致研究机构及有关研究者缺乏活力和效率，另一方面，对不同机构均给予保障，也导致研究机构之间缺乏合作。正是这些问题的存在，促使很多国家在研发投入中，逐步增加了竞争性的项目式经费，以强调资金使用的效率，产出和结果。相比之下，在提高机构活力和资金投入效率等方面，项目式资助的确有其突出的优点。并且有利于保障优先领域的研究需求和促进跨学科研究。但从实践及研究看，项目式资助也有其不足。一方面，很多科学研究活动往往需要长期的研究积累和储备，包括知识及研究队伍，项目式资助在这方面的弱点是显而易见的，另一方面，就像OECD的有关研究结果所表明的，项目式资助对于好奇心驱动的研究会产生负面影响，导致好奇心驱动的研究和基础研究的数量下降，导致制定研究计划的自主性减少，更多地受到项目特别是资金导向的左右，这些都将对科学事业健康持续的发展造成不利影响。

考虑机构式资助和项目工资助各自有其弱点和不足，因此，单独依靠任何一种方式都是不可取的。合理的方式只能是采取机构式资助和项目资助并举的方式，并在实践中根据情况进行调整。从OECD国家的经验看，虽然增加项目式资助是基本趋势，但这一过程还是相当谨慎的。OECD的研究报告也对项目式资助和机构式资助的利弊以及它们相互之间的平衡问题进行了讨论分析，并且在针对美国的国别报告中提出竞争成本最小化的问题，虽然美国的科研资助中越来越多地依赖于主要措施，但即使美国的科技管理者也逐步认识到：市场的手段并不适合于所有的机构。在一定程度上，他们也不希望市场的力量影响到整个体系。

目前，我国科研机构的经费主要来自于政府财政科技经费，2004年和2005年，科研机构经费来源中分别有69%和76.7%的是来自于政府投入。因此，政府对科研机构的经费投入和投入方式对于我国的公共科研事业和公共科研机构的长期发展关系重大。

统计数据显示，目前我国科研机构的财政投入总体上是以项目式投入为主，项目式经费占有很高的比例。2003年，我国县以上科研机构部门属科研机构的经费中，政府资金通过项目方式投入的经费占政府科技投入的45%，经常性费用比例为43.3%，基建和其它拨款为8.7%。同年，中央部门属科研机构的经费中，以项目方式投入经费占政府科技投入的58.1%，经常性费用比例为28.4%，基建和其它拨款为13.5%。另外，在科研机构的实际支出中，经常性费用已经不能维持机构的正常运行。科研机构的离退休人员费用和医疗费在支出结构中占很大比例。有的机构甚至将政府拨付的经常性费用全部用在了上述两项开支。2007年3月，我们对部分公益类科研机构进行了调研，据院所反映，2006年非营利性的公益类科研经费大幅度提高，但从其实际支出看仍然不足，机构的公用支出和离退休支出仍占有很高的比例。用于在职人员的工资性收入的部分明显不足，再加上科技计划管理办法的调整，科技计划经费不能用于本机构人员费开支，因此，经常性费用不足依然是一个值得关注的问题。

因此，如何确定我国的公共研究机构资助方式。不仅要借鉴发达国家的做法，还要看其改革背景以及更为具体的改革方式，同时也需要考虑我国的现实情况。从我国政府对科研机构财政投入的实际状况看，应着力提高科研机构的经常性费用或机构运行经费的投入比例，加强我国基础科学和公益性研究的研究积累和储备，保障我国科学事业的长期和健康发展。最近出台的《国家中长期科学和技术发展规划纲要》也已提出了加大对基础研究和社会公益类科研机构的稳定投入力度，并且于2006年大幅度提高了公益类科研机构的事业费。但是，在具体实践过程中，还有一些问题有待进一步研究。如，现有的财政经常性投入和科技计划管理制度的衔接问题，如何建立更加合理有效的机构式资助经费分配机制和监管方式，对于需要稳定支持的研究机构，如何建立相应的财政投入的稳定增长机制等等。

2）强化项目式资助需要多方面的条件支持，资助方式也需要完善。

从OECD国家的经验看，强化项目式资助也不是简单通过改变资金分配方式就可以完成的。要想使项目式资助获得预期成效，需要多方面的支持。在强化项目式资助的过程中，资助方式特别是资金使用方式等也需要逐步完善。OECD的研究发现，在很多国家，研究基础设施经费通常包含在机构式资助的费用中，项目式资助一般不包括这些费用。由于公共研究体系中项目资助比例不断扩大，其带来的直接问题之一就是研究设施投入不足，导致了研究设施投入与研究活动增加不相适应的状况。这种不足可能不会立即显现出来，经过一段时间后则可能会成为突出问题。OECD的国家报告指出，英国就出现了这种现象，而日本则较好地注意并解决了这一问题。即在竞争性研究资金中涵盖了间接成本（包括研究机构的管理和动作费用，目前该费用的比例为30%）。这种做法对于稳定研究人员的研究机构研发条件起到了积极作用。

OECD的经验表明，过多地依赖于项目式资助可能会削弱研究基础的持续发展，无论提供的是资金还是其它形式的资源，都必须建立一种机制确保其涵盖所有的研究成本，包括基础设施方面的费用。

与OECD国家相比，我国公共科研机构的经费渠道分散，项目式资助的比例过高，导致一些研究基础设施投入不足，研发投入追求短期效应，忽视长期的研究成果积累和研究队伍稳定等基础的建设。针对这种情况，可以考虑的措施是实施较长周期的项目式经费资助，以稳定支持研究团队和基地。这种资助方式，既可以避免机构式资助效率不高等弊端，体现项目式资助的效率优势，同时通过资助团队和基地，可以稳定研究队伍和人才，有利于研究的持续和成果积累。

3）对特定类型机构采取何种资助方式，要充分考虑机构及研究特点。

从OECD国家的做法看，虽然普遍强化项目式资助，但对不同类型研究机构有明显区别。项目式资助主要针对大学、对政府直属的研究机构则仍普遍采取以机构式资助为主的方式，这种做法的实质就是要充分考虑不同机构的特点，很多政府直属的研究机构往往既有非常明确的研究目标，也需要长期连续的知识积累以及研究队伍的稳定，机构式资助更能够满足其发展需求，相比之下，大学则具有更强的独立性与灵活性，可以更多地通过项目式资助激发其活力。当然，不仅要考虑机构类型，还必须考虑不同机构的研究活动内容及方式。对公共部门的资助，究竟是以机构式资助为主，还是以项目式资助为主，OECD的报告指出，应以提高公共研究机构的绩效和公共研究机构的适应能力为目的，对其进行广泛的战略性思考，促进两种方式的有机结合，向更具有竞争性，以绩效评估为基础的项目式资助的转移，可有助于提高公共部门更灵活地应对经济社会需求和提高其研究质量。但是要想充分发挥资助方式转移的效果，还需要对大学和其它公共研究机构进行一些基础性改革，包括对其职能的重新界定。

4）机构式资助需要引进评估机制，评估技术和环境建设至关重要。

机构式资助模式有利于保持长期和持续的知识生产能力，有利于研究积累和储备。因此，这种资助方式仍然是今后必须存在的，对于相当一部分机构，甚至还必须以此为主要方式。但考虑机构式资助可能带来的问题，也必须不断改进和完善这种方式。从OECD国家的经验看，主要是通过建立以机构绩效评论基础的资金分配机制，来弥补原有机构式资助中的不足，英国和日本也表明，评估作为管理公共研究机构的手段或工具，对提高机构效率和研究质量确实有一定的作用，但是，如何将评估手段成功地运用到公共研究机构的经费资助和管理中，需要一定的评估技术来保证，其中包括对不同类型的公共研究机构，采用不同的评估标准、评估内容与评估主体等。同时要形成良好的评估文化。如果没有相应评估环境和文化，不能对评估的局限性有所认识，不能保证评估的公正、透明，都会导致评估措施不能发挥其作用，甚至对研究机构的长期发展带来不利的影响。

（完）

信息采集：王瑾