摘要：本文通过深入的调查研究，对目前我国地（市）级农业科研院所运行中存在的问题进行了分析，提出了应采取的相应对策、其中最为关键的是要建立现代科研院所制度。

 

随着我国科技体制改革的日益深化，地（市）级农业科研院所体制和运行机制也在不断发生变化。但因其自身的特殊性质，这类科研院所在运行过程中仍存在着诸多问题。这些问题如何解决，既决定着地（市）级农业科研院所能否实现可持续发展，也关系到我国长期以来未能解决好的“三农”问题。

1．当前地（市）级农业科研院所运行中存在的主要问题

作为国家农业创新体系重要层次之一的地（市）级农业科研院所，在经历了20多年的体制改革探索和实践之后，在实际运行中仍存在着许多问题。

1）计划经济条件下形成的自下而上基础已大大弱化，市场经济条件下的发展基础尚未充分建立。

在计划经济条件下，我国地（市）级农业科研院所需要的资金、设备和人员等要素主要靠行政计划配置，科研成果无偿提供给社会使用。随着我国科技体制改革的不断深化、计划经济条件下所形成的农业科研院所体制运行机制正在发生改变。这些农业科研院所在获得人事、分配、资本运作等一系列自主权的同时，其原有的属性也在发生着根本的变化，过去“下属全额拨款事业单位”的身份已逐渐消失。在科技投入方面已形成了政府、企业、社会等多个主体，使得科技经费总量有所增加。与此同时，多元化的科技投入，也催生了各种形态的农业科技创新主体，使农业科研院所在获取科技经费方面的“垄断优势”正在消失，大部分科技经费只能通过竞争获得。无偿下拨事业经费只能维持现状，甚至分阶段逐步减少。

在市场经济条件下，工商资本、民间资本和外国资本开始涌入农业科技领域，这些越来越多的竞争主体，以新的理念和方式渗透到农业科研各个环节，农业科研院所的科技成果，科技产品长期以来占据垄断的地位正面临着前所未有挑战。地（市）级农业科研院所正遭遇日益激烈的竞争环境，加快重建自身的发展基础，提升自我发展能力已迫在眉睫。

2）地（市）级农业科研院所缺乏准确的定位，农业科技资源配置不合理。

农业科研本身就是基础研究、应用基础研究、技术开发等不同层次和环节紧密结合的体系，而不同层次的科研机构只能定位于其中的某一层次或环节。从目前我国地（市）级农业科研院所的实际状况看，大部分院所既从事基础研究、应用基础研究、也从事技术开发工作；既是事业单位，同时也办各类公司。这就不可避免地影响农业科研院所的科研深度和创新能力。农业的生态差异性较大，而自然资源状况往往决定着一个地区的农业发展方向，在一定程度上也决定着该地区农业科研院所的研究方向。此外，我国目前基本上是按行政区划设置农业科研院所，每个地（市）都有一个科研院所，这势必各院所在研究方向及层次上低水平重复，设备资源和人力资源不能合理利用。

3）国家农业科技经费投入不足，农业科研院所实验设备落后，农业科技人员待遇低。

目前，我国以政府为主体的农业科技使财政供养着全国几乎所有的农业科研院所和农业科研人员，但每年能用于农业科研的支出只有20多亿元，对地（市）级农业科研的支出只有20多亿元，对地（市）级农业科研院所的经费投入多年来几乎没有增长，其结果是人均经费过少，只能用于保持队伍稳定，难以保证科研。同时，我国多数地（市）级农业科研院所科研实验设备落后，有的甚至还停留在20世纪50或60年代的水平，缺乏可调控光，温、水、肥、气的现代大型野外作业实验设施，农业工厂化实验难以进行。

农业的行业特点决定了农业科研院所具有很强的公益性，其许多研究成果都是直接面向农民的，而且转让具有一次性，农民一般只买很少的数量，第二年就不用了。研究成本很高，但是收益很低，许多推广、服务都是无偿的。经费的不足和创收的局限性导致农业科技人员的待遇较低。

4）缺乏创新理念，创新动力不足。

我国农业正处于由传统农业向现代农业转变的过程中，作为国家农业创新体系重要层次之一的地（市）级农业科研院所在观念意识方面也不可受到传统思想的束缚和影响。创新动力不足的原因可以概括为三个方面：①科研管理环节过多，管理效益低下，人浮于事，企事业不分，科研院所应有的科技创新和社会服务职能不能有效发挥；②我国农业的比较效益低，地（市）级农业科研院所的公益性及其科研成果的公共产品性质以及农民对新技术的需求动力不足，使农业科研院所的投入回报率较低；③农业技术创新的社会效用高，私人效用低，农业科技人员创新积极性不高。

5）农业科研与农业生产实际需求相脱离，农业科技成果转化率低。

我国在政府为主体的农业科研体制，促成了一种从科研立项到鉴定评价及推广应用都严重脱离农业生产实际需求，为评奖、评职称和争经费而进行科研的管理体制。农业科研的管理体制。农业科研院所大部分课题结题后，其成果或束之高阁或采用率不高。据有关资料统计，目前我国获奖农业科技成果的平均转化率仅为53.5%，全国农业科技成果的平均转化率只有30%-40%，仅相当于发达国家水平的一半，农业科技总体水平比国际先进水平至少落后15年。

我国农业科技成果转化率不高的原因是多方面的，如农业科技队伍素质，、技术成熟度、社会的科技进步意识、科研运行模式，投资方式，利益分配，政策法规、组织与管理体制等都存在一定问题。农业科技成果转化率低，产业化水平低，科研人员得不到相应的回报，使科研活动受到影响。

6）研究行为短期化。

一方面由于政府和农民对农业科技成果的要求过快，另一方面是因为农业科研院所在解决吃饭问题上压力比较大，导致在研究方面的短期行为，多数研究课题的周期都比较短，一般为3-4年，极少有10年以上的长期研究项目。而农业的特点决定了农业科技项目的周期往往比较长，如大樱桃3-4年才开花结果，7、8年乃至10年才能呈现稳定的经济效益。由于目前科技体制的制约，鼓励了短期研究行为。

7）外部评价与内部考核制度有待进一步完善。

按照现代科研院所的要求，外部评价制度十分必要。根据国外的经验，对科研院所的资助一般要与评价结果相关联，而内部考核制度有利于奖勤罚懒，激励优秀科研人员，淘汰不合格人员。就我国的情况看，外部评价尚没有有效地实施，评价方法不够科学、评价指标不够合理。而内部考核制度设计本身就不够规范，在执行过程中往往又大打折扣。

8）缺乏知识产权保护意识。

长期以来，我国计划经济体制下的农业科研工作，由于缺乏市场机制和竞争意识，加之农业科研院所的事业性传统，使人们普遍认为农业没有技术秘密可保护，所有农业科学技术成果都是公知公用。农业科技人员为评定职称只重视发表论文、鉴定成果、申报奖励，在知识就是财产、保护无形资产、参与市场竞争方面的意识十分淡薄，故对自身知识产权保护措施很不得力。

9）社会保障措施未能有效启动和运转，科研院所承担的离退休人员等各种社会负担沉重，院所办社会的状况仍未改变，运转困难。在我们进行课题有关调研中，走访了众多的科研院所，一个普通存在的问题是科研院所的社会负担过于沉重，几乎所有科研院所的财政拨款都用于离退休人员的工资和福利了，在岗人员的工资只能靠课题费提成和创收来解决，地（市）级农业科研院所也不例外。

2．对策建议

地（市）级农业科研院所情况复杂，自我生存和发展能力较弱、改革的出路在于根据社会主义市场经济体制的要求和地（市）级农业科研院所自身的特点、性质，在政府扶持和市场引导之下实行现代科研院所制度。

1）地（市）级农业科研院所摆脱困境的根本出路在于适应市场经济的要求，建立现代科研院所制度。

所谓现代科研院所制度，就是要在参照发达国家科研院所制度基础上，将我国目前的科研院所的部门（单位）直接领导转变为理事会领导下的院（所）长负责制，科研院所可以根据国家法律的规定和与出资者的约定，制定院所章程，明确院所宗旨，业务范围、组织结构、决策程序、监督机制、管理制度、考证制度和分配制度，建立“开放、流动、竞争、协作”的新机制。

高效的运作机制是农业科研院所有效地调动科研人员积极性，发挥其创造创造性，提高科研经费使用效益的保证。地（市）级农业科研院所要建立适应自身特点的用人制度，引入竞争机制，推行全员聘用制度。在专业技术职务上实行“按需设岗、按岗聘任，把课题、经费与聘期相结合，逐步建立起竞争上岗，动态聘任的专业技术职务管理制度，干部能上能下，竟聘上岗。建立按岗位定酬、按任务定酬、按业绩定酬的分配制度，借鉴、完善和推行科学院系统目前实施的“三元”工资制度，适当拉大收入挡次，向骨干科研人员倾斜。

2）地（市）级农业科研院所对自身要进行准确定位。

地（市）级农业科研院所应根据国家要求和自身特点及发展状况进行准确的定位，重点从事具有本区特色的应用基础研究，着重解决本区域农业发展中的重大技术问题。从性质上看，多数地（市）级农业科研院所应定位在非营利性科研机构。非营利性科研机构指主要从事应用基础研究或向社会提供公共服务，无法得到相应经济回报，确需国家支持的社会公益类科研机构。非盈利性科研机构主要靠政府资助、承担项目、社会相赠和为社会提供有偿服务获得发展资金。

3）优化地（市）级农业科研院所布局。

农业的生态条件决定了区域性的千差万别。农作物的布局也因生态环境而异。每一个气候系统、生态环境都需要有一套完整的有别于其他地区的技术体系。就我国的现状看，每个省一般拥有40个左右的地（市）级农业科研院所（包括农、林、牧、渔、水、气）等，一方面是按照行政区域划分，另一方面归属与管理分散，从而造成不同院所之间的科研方向和研究课题低水平重复。因此，有必要对同一农业生态区的多个同类地（市）级农业科研院所进行整合。按照国家的目标导向，结合地方社会经济的发展，对地（市）级农业科研院所进行合并，以实现科技资源的优化配置，强化科研实力和优势。例如，对山东省的地（市）级农业科研院所可以考虑按照胶东半岛、鲁西、鲁南、鲁北、鲁中等地区的地理特点来设置，使农业科学研究具有针对性，节约物质资源和人力资源，做到资源共享，提高经济交效益。

4）加大对地（市）级农业科研院所的投入为度。

我国对农业科研院所的投入与国外相比要低得多，农业作为基础产业，尤其对于我们这样一个农业大国来说，加大科技经费投入是十分必要的。地（市）级农业科研字所是我国农业科研体系的重要一环，承担着应用基础研究和地区重大技术攻关的重任，加大经费投入的力度，可以排除它们的经费困扰，改善科研基础设施，使科技人员能够全心全意搞研究，提高科研实力和科研成果产出率，使众多农民从中受益。

在具体实施方面，一是要充分发挥政府财政主渠道的作用，切实加大对农业科技的投入。农业科技发展在相当长的时期内需要以政府扶持为主，在当前财政状况比较紧张的情况下，应重点将财政资金集中投向市场失灵的基础性、公益类农业科技研究和农业科技教育，保证其稳步发展。二是要充分发挥市场作用，多渠道要充分发挥市场作用，多渠道筹集农业科研资金，积极鼓励和吸引企业、个人、金融机构、外资等各种社会力量增加对农业科技的投入。形成以政府为主导，全社会广泛参与的多元化农业科技投入体系。

5）提高创新意识，增强创新能力和动力。

观念的创新是极为重要的，除了有关管理部门之外，地（市）农业科研所本身的管理人员和科研人员的思想创新尤为重要。创新能力的不足制约了我国农业技术和农产品在世界市场上的竞争力，创新能力涉及到机制创新、管理创新、研究方法与手段的创新等等方面。从创新动力方面来说，涉及到有效的激烈机制，要在人才的培养、晋升、奖励、使用、待遇等各个环节上有所突破。此外，科研成果应用也会使科研人员产生成就转化动力。

6）提高科技成果转化效率。

针对农民买不起的科技成果的现状，可参照发达国家的做法，由政府将先进实用的科研成果买下来，再向农民推广。据统计，发达国家约有30%左右的科研成果由政府机构购买，从而激励了科研人员的积极性，加快了农业科研成果的转化进程。

另一方面，地（市）级科研院所的科研立项也要充分考虑市场需求，利于推广与转化。同时可以有偿开展农业科技培训班、培养农业科技人才，这样既可以增进农民对科技成果的认知，增强农民采用先进科技成果的意识，又可以收到良好的社会效益和经济效益。

7）根据农业的科研特点，设置一些中、长期的农业科研项目，必要时实行项目周期流动。

我国目前的项目研究周期过短，每个研究项目的资助经费较少，加之经常性的验收、鉴定等，导致许多科研人员把1/3，甚至更多的时间和精力用在了跑项目上，实实在在在项目研究上的时间很少，尤其对于农业这样一种特殊的行业来说，对成果的要求不能过快，项目周期太短不利于产生重大的科研成果。此外，课题委托应实行招标制，做到“公开、公正、公平”。

8）建立建全外部评价和内部考核制度。

农业科研活动的特点决定了其过程考核的难度大，因此，对农业科研院所及其科研人员的外部评价应主要依据其成果产出数量、产出率、社会效益等一系列指标进行定期评价，经费拨款要与评价结果相结合。而内部考核应根据目标、任务的完成情况，按照实际绩效进行评价，考核结果直接和报酬挂钩。

要建立一套公平合理、切实可行的农业科技成果评价与鉴定体系，能够真正反映成果水平、效益和质量。以岗位为依据，建立适合各类人员工作特点的考核指标体系。根据分类管理的原则，针对专业技术人员、行政人员、经营开发人员的不同特点和要求，对专业技术人员的强调其管理水平、服务态度和办事效率；对经营开发人员强调其促进科技成果转化和经济效益。

9）增强农业科研院所及科研人员的知识产权保护意识。

加入WTO后，我国对被誉为知识产权三大法的《专利法》、《著作权法》和《商标法》相继进行了修改。随着我国1999年启动实施《中华人民共和国植物新品种保护条例》，农业科研成果的社会公有属性已经丧失。2002年国务院办公厅转发科技部、财政部《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》，用“谁完成，谁享有”取代“谁投资，谁享有”，单位完成国家计划课题所形成的知识产权由原来的“持有”改为现在的“所有”。项目承担单位可以依法自主决定研究成果的实施、许可、转让以及作价入股等，并获得相应的收益。知识产权保护制度承认了知识产品是一种财产，否定了以往农业无发明、技术公知公用和鄙视知识产品有偿转让的不正确认识。因此，地（市）级农业科研院所及科研人员应加强知识产权保护意识，切实维护自己的权利。

10）建立健全社会保障机制

地（市）级农业科研院所要按照国家有关规定参加城镇职工养老、基本医疗和失业保险。通过后勤社会化、分离社会职能，将离退休人员的管理逐步转向社会，以减轻农业科研院所负担，使它们轻装上阵，把精力更多地投入到农业科研上来。

地（市）级农业科研院所运行机制的转变，涉及到众多的方面，既有内部因素作用的发挥，也有外部大环境的改善，但总的来说是要按照党的十六届三中全会的精神，实行现代科研院所制度。根本目的是要提高农业科技人创新能力，提高科技对农业和农村经济增长的贡献率。最终目标是逐步建立起科技资源配置合理、管理科学、队伍精干高效、激励和约束机制健全、评价和考核体系切合实际、科技与经济紧密结合、符合市场经济要求的地（市）级农业科研院所新体制。

 

信息采集王瑾